Правовые основы функционирования представительных органов муниципальных образований и пути повышения эффективности их деятельности

Статья 130 Конституции Российской Федерации декларирует, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. При этом в качестве форм осуществления гражданами полномочий местного самоуправления указаны: референдум, выборы, другие форм прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления.

Указанные положения Конституции Российской Федерации вытекают из Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации (Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ), статья 3 которой гласит:

1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Российское законодательство, основываясь на общепризнанных нормах международного права, закрепляет положения Европейской хартии по обязательному формированию выборных органов местного самоуправления в Федеральном законе от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральном законе от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации однозначно обязывает формировать представительные органы местного самоуправления. При этом устанавливается главенство представительных органов по отношению к исполнительным органам местного самоуправления.

Функционально представительный орган местного самоуправления призван:

— отражать и представлять интересы всех социальных групп населения муниципального образования;

— осуществлять нормотворчество в соответствии со своими полномочиями, установленными федеральным и региональным законодательством, а также уставом муниципального образования;

— контролировать исполнение принимаемых нормативных актов и в целом деятельность исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к исключительным полномочиям представительных органов местного самоуправления отнесены:

— принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

— утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

— утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

— определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

— определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством;

— определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

— определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

— контроль за исполнением органами местного и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

— принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку;

— утверждение правил благоустройства территории муниципального образования.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В соответствии с частью 14 статьи 35 вышеуказанного Федерального закона организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Таким образом непосредственную ответственность за эффективную деятельность представительного органа муниципального образования несет лично глава муниципального образования (председатель представительного органа муниципального образования).

В организационную структуру представительного органа муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования, как правило, входят:

а) председатель представительного органа — организует его работу: созывает и ведёт его заседания; контролирует и обеспечивает выполнение регламента; подписывает решения, протоколы заседаний; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом;

б) заместитель председателя представительного органа — исполняет обязанности председателя в его отсутствие, выполняет поручения председателя и представительного органа;

в) депутаты представительного органа муниципального образования, которые могут входить в состав фракций, постоянных и временных комиссий, депутатских групп.

Депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (фракции). Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (её региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из соответствующей фракции. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Постоянные комиссии создаются в составе представительного органа муниципального образования для решения задач, имеющих долгосрочный характер, такие как:

— разработка предложений к плану работы представительного органа;

— подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного органа;

— организация и контроль исполнения решений, принимаемых представительным органом;

— контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью местной администрации, её структурных территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Временные комиссии создаются в составе представительного органа муниципального образования для решения разовых задач, проведения депутатских расследований и т.п.

Депутатские группы создаются представительным органом в основном для изучения фактов и обстоятельств по обращениям, заявлениям граждан, подготовки документов реагирования на эти обращения, для решения иных задач по поручения представительного органа.

г) рабочий аппарат учреждается в целях поддержки и обеспечения работы представительного органа. Как правило, в него входят общий отдел, организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба, отдел по работе с избирателями и т.п.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, представительный орган принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом.

Не будучи постоянно работающим профессиональным органом, представительный орган не наделяется полномочиями в сфере оперативной управленческой деятельности. Однако он обладает достаточными правами по осуществлению контроля за такой деятельностью.

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Как видно из всего вышеперечисленного представительные органы муниципальных образований занимают особое, ведущее положение в системе местного самоуправления. Избираемые непосредственно самими жителями муниципального образования они призваны выражать их волю при решении вопросов местного значения, в рамках своих полномочий.

И если в верхних эшелонах власти государством система «президент — представительный орган — исполнительный орган» практически реализована и действенна, то во многих муниципальных образованиях, особенно сельских поселениях, местные представительные органы (Советы, Думы) являются неким придатком к главе поселения для исполнения функций голосования по готовым проектам решений. Там же, где представительный орган осознает свое место и значение в системе органов местного самоуправления, возникают трения Совета (Думы) с главой поселения, в том числе и с местной администрацией.

На территории Ставропольского края в последние годы активно внедряется модель местного самоуправления, в которой глава поселения объединяет в себе функции и руководителя местной администрации и председателя представительного органа, с правом решающего голоса. Согласно этой модели венцом местного самоуправления в конкретно взятом поселении является глава поселения, являющийся высшим должностным лицом муниципального образования. И этот глава поселения реализует взятые на себя во время выборов обязательства через решения представительного органа и постановления (решения) местной администрации. Нужен ли главе поселения представительный орган, который попытается самостоятельно, в рамках действующего законодательства и своих полномочий, а также в интересах местного населения, разработать и например утвердить свою программу развития поселения, отличающуюся от предлагаемой им? Или главе поселения удобнее иметь под рукой управляемую «машину для голосования»?

В указанном случае все зависит от избираемых населением в ходе муниципальных выборов депутатов представительного органа муниципального образования, их готовности аккумулировать интересы жителей поселения и добиваться их учета при решении вопросов местного значения.

С учетом того, что во многих сельских поселениях депутаты представительного органа исполняют свои обязанности на непостоянной основе, не имеют необходимо профильного образования, они практически не могут дать правовую, экономическую, антикоррупционную оценку проектов решений, предлагаемых им для утверждения. Этому же не способствует и отсутствие у представительных органов многих муниципальных образований собственных аппаратов для подготовки решений либо оценки решений, предлагаемых администрацией муниципального образования.

Отсюда и растут корни той самой «инфантильности» представительных органов, когда депутатам предлагается решение, содержание которого им не понятно, но им приходиться верить, что оно законно и «все сделано так как надо».

У этой «медали есть и обратная сторона», когда не понимающий в нормотворчестве депутат, свято верующий в то, что он защищает интересы населения, начинает выходить за рамки компетенции представительного органа, третировать местную администрацию излишними запросами и требованиями, препятствовать принятию муниципальных нормативных правовых актов.

К глубокому сожалению есть и такие депутаты, которые пытаются использовать свой статус в каких-то политических либо иных корыстных целях.

В чем же видится повышение реальной эффективности деятельности представительных органов муниципальных образований.

1. Повышение уровня профессионализма депутатов представительного органа. Это может быть реализовано в ходе дополнительного профессионального образования избранных депутатов, а также в процессе проведения выборов, когда предпочтение населения будет отдано кандидату, обладающему необходимыми личными, деловыми и профессиональными качествами.

2. Организация деятельности представительного органа:

— закрепление за депутатами участков, на которых они обязаны осуществлять встречи с избирателями;

— разработка и утверждение графика приема депутатами населения;

— создание в представительном органе постоянных, временных комиссий из состава депутатов;

— распределение среди депутатов обязанностей по подготовке и разработке проектов решений по вопросам, отнесенных к компетенции представительного органа;

— разработка планов работы представительного органа (полгода, год);

— периодическое заслушивание главы поселения (председателя представительного органа) о результатах деятельности представительного органа, выполнении утвержденных планов работы;

— заслушивание депутатов о результатах их деятельности в представительном органе;

— заслушивание главы поселения и иных должностных лиц органов местного самоуправления по вопросам исполнения решений, принятых представительным органом;

— в необходимых случаях проводить в представительном органе слушания по проектам решений, могущих вызвать социальную напряженность в муниципальном образовании, в том числе с привлечением различных специалистов;

— организация взаимодействия представительного органа с другими органами местного самоуправления муниципального образования;

— неукоснительное соблюдение требований по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы проектов решений, предлагаемых для принятия представительным органом муниципального образования.

 

Вышеперечисленное не является чем то новым, а вытекает из базовых принципов, методов, средств и форм управления организацией, каковой по сути является представительный орган муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования должен стать местом служения населению, в котором добровольно принимают на себя обязательства по исполнению дополнительных обязанностей, а не простого повышения социального статуса в угоду своего честолюбия.

Еще одним способом, наверное самым главным, повышения эффективности деятельности представительного органа муниципального образования является спрос населения с избранных им депутатов за состояние дел в поселении. Формами этого спроса могут быть: письменные обращения, устные обращения во время приемов в представительном органе, как к отдельным депутатам, так и в целом к представительному органу; организация и проведение, в рамках действующего законодательства и устава муниципального образования, собраний и сходов граждан. Кроме того имеется и такой крайний метод, предусмотренный пунктом 8 части 10 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как отзыв депутата избирателями.

К слову сказать, многие депутаты забывают о необходимости соблюдения ограничений, запретов, соблюдать обязанности, которые предусмотрены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (часть 7.1. статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Алексей Строев

Дата публикации: Номер опубликования: 4252